意見

整治

若熱．卡斯特洛．布蘭科

想到被冠以新學說的城市規 劃法的各種概念，令人感到新 奇，也很說明問題。安東尼奧 .科爾代羅在“保護第三者不 受城市規劃決定之害”(阿爾 梅迪納出版杜，科英布 拉，從21頁開始) 中 說，“超越了公開否定 這門新學科的立場之 後，最近我們開始分析 這個命題……1989年便 出現了一篇關於城市規 劃法的博士論文”，論 文題為“城市規劃方案 與平等原則”(科英布 拉，1990年)，作者是 費爾南多。阿爾維斯。科雷亞。

安東尼奧.科爾代羅 接著說，在這篇論文 中，“城市規劃法被認 為是不僅規範人民聚居 地的擴展和更新，而且 還規範整套對土地的干 預和土地使用形式 (關 於建造樓宇、增值、保 護景觀和自然公園、修 復歷史遺跡等等) 的一 系列法規和範疇”。——見阿 爾維斯.科雷亞上著，第51 頁。

作者補充說，但是，迪奧戈 .弗雷塔斯.多.阿馬拉爾教 授認為這個概念含意太廣了， 並且提出了一個含意較為狹窄 的概念。

這位作者和傑出的行政法專 家認為，一直被稱之為城市規 劃法的現有法規更應當是“在 國上整治方面一系列方針總體 當中為合理指導城市及其擴展 而規範行政當局和個人行為的 法規體系”。——見弗雷塔斯 .多.阿馬拉爾教授，“城市 規劃法 (提要)”，里斯本， 1993，從第5頁起。

行政當局和個人行為，一系 列方針 : 能讓人們想到的就是 這些，因為沒有提到給城市規 劃法下定義的種種困難，只說 城市規劃法中的法律關係複 雜，頭緒多而且分散，往往模 糊不清，需要摸索探討，這就 是行政當局面對公共利益的強 制性這類根本問題和並 不亞於前者的私人利益 和權利的迫切要求所持 的態度。因為在這一點 上總是很敏感地出現所 有權的絕對主義與我們 的傳統和羅馬法結構的 矛盾，要麼為了集體財 產和價值需要犧性或限 制這種權利，要麼需要 保護這一共同的財富， 而它對共同體的一小部 分或者其成員的一個群 體來說只不過是個抽象 的東西，沒有任何可以 觸摸到的形體說明應當 強制或者接受，要麼就 像弗雷塔斯.多.阿馬 拉爾教授所說的那樣只 制訂方針。

如果說國土整治像綱 要法籠統規定的那樣是 一個廣泛的概念，那麼 城市規劃就應當具體確定某些 方面的切實因素並考慮各種不 同的方面，而且最根本的是在 整治的各個層面的行為，只要 這些行為涉及城市土地的使用 和個人在所有人都了解或能預 見的條件下在該土地上進行建 設或建築的權利。

被管理者要求能隨時隨地確切了解如何處理所擁有或者打 算購置的地段，以便能根據了 解到的情況做出抉擇，確定相 應的成本和收益，這種要求確 實似乎不算過分。

城市規劃法規與環境之間的 關係很明顯 ; 如果說這些與環 境有關的法規所保護的價值與 生活質量息息相關，那麼，這 毫下奇怪，因為在把環境法作 為一個獨立的法規體系談論以 前很久，對環境的關心——不 論在安全力面、建築物的可居 注性方面還是在反映在鄰裡關 係中的這些條件方面——早以 納入城市建設規章的許多法規 之中了，這些法規中的一個重 要核心早已成為民法的組成部 分，從而納入了法律體系，我 國的情況正是如此。

在這個問題上——也在這個 意義上——我們可以像考慮國 上整治和保存自然財富和藝術 財富一樣考慮個人工程的批准 問題。在上述各方面中這個問 題最早引起人們對環境的關 心，即使在那些時代也是如 此，儘管當時的程序與現在的 模式不同，也沒有現在有關規 章規定的嚴格手續 ; 當然，那 時的環境觀念本身遠不如現 在，還沒有出現由於觀念的變 化相許多新的活動造成的對環 境的影響而是人們設法通過頒 佈各種規章解決的種種擔心。

就頒發執照而言，新的觀念 也有助於相應法規現代化， 同時，與城市空間合理化的要 要求 (所以這些要求已屬於可以 稱為國土整治的範疇) 導致制 訂出諸如指導計劃和分區等後 來引起行政方面所有那些新問 題的新法律文件。既然包括在 具有普遍約束力的法規之中的指導計劃是一個強有力的法律 文件，那麼就無需強調它從上 述行政當局的行為和維護個人 利益的角度來看所具有的重要 性，因為它的存在使人們得以 隨時得知和預見所希望建造的 東西可以進行，從而成為倉促 決斷或獨斷專行的預防手段， 而這些做法往往隱藏在其根據 凌亂冗長的領域，尤其是建築 在很強的主觀標準之上的領 域，例如與美學估價或者憑感 覺判斷的領域。它們的性質決 定了與行政法庭無緣。

在我們簡單籠統地提到的這 幾個方面，澳門有其固有的狀 況，這種狀況源自澳門地域狹 小和土地所有權的性質——除 個別情況外都是私有土地，這 幾乎成了當地的特點——，還 源自城市街道古老的古老結 構，在很大程度上是歷史積澱使然。

然而，承認這一明顯的現實 並不意味著在批准執照或其主 要輔助文件時做到盡善盡美， 例如確定布局、地段的利用、 體積大小、與已列已有的建築 物的搭配以及這些建築物的等 級等方面，而這一切是任何一 個在其專業活動中日復一日地 與這些現實打交道的人所熟知的。

實際上，由於土地所有權的 上述性質，行政當局在具體工 作中會出現一個奇怪的現象 : 沒有一個具有法律約束力的總 體指導性計劃，於是就根據或 者通過批出土地的具體過程來 “填充”; 在一些大片土地的 批出時——有時甚至在批出的 過程中——得出結論，必須把 某一地段劃分開，但任何現有 法律中都未規定這一劃分，而 客觀上又必須把它寫入批出合同。正是這些批出土地的工作 在或好或壞地考慮環境方面的 問題，不論是關於建築本身還 是周圍空間的問題，或者是必 須建設某些基礎實施還是有關 的其它問題，例如，土地的利 用要求存在可能造成污染的工 業等等。

儘管如此，但仍然可以肯 定，雖然上地法在絕大多數批 地中允許這樣做或者對其進行 修改，但這些方面一直得到謹 慎小心的處理，尤其是在新批 出土地或者重新確定原有的空 間方面，都對它們重新分組、 重新丈量，這在各離島顯得特 別突出。在市區，出現的問題 幾乎全都在空間的利用、排列 和大小方面，或許在這些方面 更能使人感到缺少一個經批准 的、有約束力的現行指導計 劃; 這是因為這一計劃除了 其它意義之外還是一個促進平 等的文件 ; 平等有時似乎並不 存在，或者即使存在的話也會 導致標準產生不同的標準並且 不能完全被人們理解，因為它 們時時可能變化，這些變化表 面看來往往只是由行政當局或 在相應手續中某些有特殊重要 性部門的負責人更迭造成的。

可以肯定，有一個計劃可 以防止答疑式的解決辦法， 使草案和請求符合已確定的 法規及其產生的合理性，這 樣，某項要求的理由就顯而 易見，駁回的理由也顯而易 見，同意駁回或者申訴的理 由也就顯而易見 ; 同樣，能 使有關個人提出的城市規劃 方面的建議服務於上司為本 地區經濟這個關鍵行業制訂 的總方針並由有權限的人把 這些建議納入。