意見

所有權與建築權

柯偉雄

個人在屬於自己的地段建設 或建造房屋的權利究竟來自何處呢？在本地區提起圍繞尋找 建築權真正性質進行的理論和 哲學辯論有甚麼意義嗎？

下面我們會看到，這個問題 中的術語在澳門地區顯得離共 和國以及所有歐洲大陸國家討 論的現實有些遙遠。在那裡， 人們爭論的主要是，關於所有 權的範圍和內容的現行法律規 定的意義是甚麼，以及限制或 取消這種權利的種種表現的意 義是甚麼。在本地區，應當不 無遺憾地說，這一考慮尚處於 最基本的早期出發點上，即是 否存在值得進行這種討論的法 律條款......

如同在幾乎所有的社會生活 領域人們都以這種或那種方式 感到法律的約束一樣，各種事 物的現實必然導致出現從法律 角度干預人與其周圍的物質環 境之間關係的需要。

在羅馬法時代，從所有權法 的古典觀點出發，所有人可以 隨心所欲地自由處理其物品— —從現在來看即指使用、享用 或處置。從那時候到如今，分 析這一範疇的性質和內容的理 由發生了很大變化。這種對支 配財產自由的限制減到最小的 情況在近代恐怕只十九世紀自 由主義黃金時期才能與之相 比。但是，隨著當前城市文明 的出現，我們看到的是強加給 這種自由的限制越來越多，越來越複雜。

既然如此，自然就出現這樣 一個問題：建築權究竟是被視 為從所有權中自然產生的呢， 或者相反，還是只有在法律和 行政當局確定這一權利並就事 論事賦予個人時才存在呢。

共和國憲法明確授予國家 “保證領土正確整治”的任務 (第9條e項)，還規定授予國家“安排並促進國土整治， 以達到正確分佈各種活動、社 會—經濟平衡發展和景色生態 平衡的目的。”(第66條第1 款d項)。

上述憲法規定的提出一方 面清楚地說明了授予國家和 行政當局的這一任務的強制 性，它表明這樣一種認識— —今天這種認識已被平靜地 普遍接受了——，即私有財 產和個人財產受到社會性質 的限制。這種限制甚至可以 超出僅僅限制行使該權利的 範圍，以認為更高的利益的 名義取消這種權利，例如為 了公共用途而征用的情況就 是如此。

另一方面，憲法第66條的規 定清楚地提出這樣的概念，即 國上整治不僅表現在簡單地宣 佈對建築和使用物理空間的這 種或那種禁止或限制，而是著 眼於全面和系統地處理環境問 題，以保持處於危險之中的平 衡。換言之，阻止現有條件的 惡化或者單單防止和懲罰胡作 非為在今天已經不夠了。也不 是立法者主要關心的事，比這 更重要的是憲法第66條提到 的，要全面、整體、系統地對 待環境問題，以恢復其平衡。

實際上，上述對使用、享用 和處置往往與所有權——主要 是通過建築或建設改變事物的 權利——有關的權利的限制， 常常是新近出現的城市規劃法 ——或者更廣泛地說是環境法 ——頭一個可見的信號。

憲法中關於國土整治方面的 強制性規定通過在法律體系中 制定或增加整體計劃來實現， 整治計劃將規範公共實體和私 人實體的框架。整治計劃不限 於確定被動干預的條件，也就 是說，不僅僅包括禁止和限 制，而是還通過在未來發展和 利用空間方面指出目標和基本 路線來在整治中起積極作用。現在，在共和國可以指出各 種整治計劃，從最完整、最普 遍的計劃到關於特定地理區域 的詳盡計劃，例如 : 國家國土 整治計劃 (待制訂)、地區整 治計劃和特定整治計劃、城市 指導計劃、城市化計劃和詳細 計劃。

這大量的整治文件造成了一 些在條款上互相銜接和互容性 的複雜問題以及是否存在等級 和從屬關係的問題。同時，在 制訂這些文件及其生效的推遲 和對這些基本法規表現出的傳 統的疲塌現象和逍遙法外—— 對此各級公共機關難推其責— —在實際上使這些問題更加嚴 重。

還有，人們自然能理解， 整治計劃增添的限制可能直 接在不動產的價值上反映出 來，尤其是在與“正常的” 經濟利用相比較的時候，而 “正常的”經濟利用被抽象 地視為每個所有者的權利。另一方面，與此相反，在受 命制訂上述計劃的技術人員 看來，這些已存在的權利， 尤其是他干預的範圍所包括 的樓宇或其它東西都成了為 從技術上完成所承擔的任務 的巨大障礙。

所有人提出的權利和環境、 社會或城市規劃整治法規之間 的這種表面上的矛盾或者潛在 的相互理解正是葡萄牙最優秀 的法律學說研究相考慮的對象。

總是要回到基本問題上 來，這裡的基本問題是要知 道，私有財產所起的社會作 用到甚麼程度能證明把對行 使這一權利的限制視為所有 權本身固有的特點是合理 的 ; 當然該權利受高一級社 會作用局限，只得在城市和 環境規劃法規的框架之內或 者國家或行政當局根據每個 具體情況確定的或批准的確 切分寸之內發展。

另一方面，雖然以所有權的 社會功能的名義設下了種種巨 大限制，但是，到何種程度才 不應當繼續認為這一功能仍要 限制在法律—經濟方面享用和 利用財產的所有權能呢？但 是，在有充分理由的情況下仍 可以加以限制。

在這一點上，要重溫一下 “學說是可分的”這個格言， 從這個意義和那個解釋性理由 考慮一下，設法尋找規範這些 內容的憲法規定的共容性，思 考並解釋一下已有的現行普通 法和規章的條文，提出原理性 或哲學性的論據：這樣做是有 益處的。

經過所有這些考慮，我們會 相信，決定性因素可能是賦予 會制約所有權的各種限制的絕 對性和不可更改性，確實，根 據憲法規定，所有權和擁有平 衡環境的權利都規定在基本條 文之中，所以難以用系統性、 價值論或其它性質的標準去質 問兩種權利中哪一種應當居 上，哪一個原則應當起主導作 用，況且那樣做難免要冒風 險。

我們來設想一下，根據奧利 韋拉.阿森松教授關於這一問題的思路可以認為，雖然可能 對財產方面的建築權有種種限 制，但這一權利並沒有完全失 去其特點。所有這些對所有權 的制約和限制在產生這些制約 和限制的整治規定終止或改變 時都可能終止或改變，那時所 有人便能重新行使這一權利 了。

但是，這個問題的提出可能 導致其它相關問題的出現，這 裡僅作必要的簡單介紹，例如 對所有權限制的可賠償性問 題。實際上，在諸如出於公共 用途的儆收等取消這一權利的 典型案例的賠償補償機制方面 制訂的嚴格規定使這一問題可 能得以解決，因為與正常的經 濟效益相比，由於被強制征收 或受到重大限制會得到類似的 補償。

或者，如果這一問題還未出 現，例如 (通過整治計劃) 規 定了重要限制時工程已得到事 先許可並且正式進行，或者已 得到許可工程尚未開始，或者 在計劃生效之日已提出申請但 尚未得到批示，或者所有人遇 到在購買樓宇之後由於城市規 劃布局改變而該樓宇市場價值 大大下跌的情況，那麼應當採 取甚麼態度才算正確呢？

對於這些問題，葡萄牙的 法律、司法見解和學說已給 予了答案——當然這些答案 不盡一致。但是，澳門地區 的情況更令人擔心。除了關 於新填海地區、新口岸和南 灣之外尚沒有已批准和公佈 的規劃或整治自然空間的文 件，這樣就要從最基礎的水 平上提出問題，即討論有權 限機關的隨意性問題，尤其 是要求它們為解疑式的批准 確定參數。

另一方面，這樣的情況並不 鮮見，即這些參數在整治文件 (關於本巿其它地區和各離島 的“計劃”) 上確定，但它們 是行政當局的內部文件，從不 依法公佈和傳播，個人在作投 資決定時沒有義務了解，但它 們卻對其以後的經濟效益起著 決定性局限作用。

最後想提一提，面對目前這 一敏感的領域缺乏法規的狀 況，或許更精心地思考一下本 地區法律中規定的機制是有益 的，例如行政程序法典中關於 資訊權 (知情權) 和個人了解 和關注行政程序的權利的規 定，尤其是關於這一領域的規 定。另外，考慮擴大以 集體利益的參預正當性也會是 有益的，例如在共和國內，被 (不雅地) 稱為“保護零散利 益”的作法。可以肯定，實現 參預行政的主要目的之一就是 使行政當局在管理和規範公共 事務方面更加有力，特別是在 城市規劃和環境平衡的整治和 管理方面。