討論

城市發展與環境
前景

影視論壇

這篇以座談形式發表的文章，是12月14日舉行的 “環境和城市發展法”影視論壇上所作的發言的部份記錄。

澳門律師公會舉辦是次活動的宗旨是以此加強本期主題“城市發展與環境”。科英布拉法學院整治、城市發展和環境法研究中心和總部設在里斯本的葡萄牙環境法協會與澳門律師公會共同主辦了是次活動。

在科英布拉，影視論壇由簡勞育教授主持，科英布拉法學院教師艾安寧、科英布拉法學院教授、憲法法院法官高利安和科英布拉大學廢物法教授蕭輝教授參加了論壇。在里斯本，1982年至1984年間擔任律師會會長、現任葡萄牙環境法協會主席的賈師道負責主持工作，葡萄牙環境法協會秘書長馬天樹、律師兼盧濟亞達大學教師沈美高和律師李天明律師參加了論壇。在澳門，澳門律師公會主席華年達參加並主持了論壇，助理總檢察長李明訓大法官和澳門建築師協會主席蘇東坡建築師參加了論壇。

影視論壇在澳門大學教務委員會大廳舉行，該機構為是次活動的成功作出了決定性的貢獻。除了眾多的律師、建築師、司法官和實習司法官，立法會主席林綺濤、高等法院院長馬道諾大法官、運輸暨工務政務司鮑維立工程師、澳門大學校長馬里奧.費利納教授、澳門大學法學院院長簡利德教授和環境技術辦公室協調員何思靈等亦出席了會議。

在聯通衛星之前放映了科英布拉法學院整治、城市發展和環境法研究中心送來的一部電影。該影片描述了三種有特點的情況，並成為是次論壇的主題 : 塔維羅填海造地、里斯本特茹河大橋和科阿河口巖畫。

李明訓：一談到環境和城市發展，我們就會期待能擁有足以拯救和維護環境和城市發展的法律文件。在這方面，我們遇到了一些困難，抑或，至少我們感覺到澳門的一些特性。

葡萄牙憲法中有一個非常明確的規定，即國家負責整治國土，負責經濟平衡和生態平衡的環境，使各項活動正確地實地實施，這一點在澳門組織章程裡是找不到的。我們從中所找到的一項規定僅說明立法會和總督— —權限是重疊的——可以立法保護大白然、生態平衡和文化遺產。僅此而已。這項任務並沒有明確的歸屬。然而，普通法中有一些規定旨在最低限度地保障城市發展方面的環境保護。接著的是保護大自然的土地法，它允許建立自然保護區。土地法亦可作為法律文件以保護與城巿發展共存的環境，其途徑是批出空地，這是澳門的另一特性，在葡萄牙已經不存在這種情況了。政府一般是通過公開投標批出的，為這些空地事先確定了其使用的可能性，這一點可視作對遺產保護和城巿發展的首次限定或平衡，獲批給土地的發展商從一開始就知道他們受土地批出這一事實的限制，如果土地的批出涵蓋一個較大的區域，那麼它就幾乎相當於一個區域規劃。如果僅是一個具體的例子，那麼我們可盡可能地將之等同於一個小型具體規劃，針對那些擁有原本購得的私人產業的人，我們已經有了1985年擬定的城巿建設許可證的規範，這樣，頒發許可證行政行為在建設的欲望和能力方面將成為環境權利的衛士。

簡勞育：本人要說明的第一點是，環境必須先行而不是殿後，換言之，在施工之前，在決定建設和填地之前，我們就必須對環境的影響作先期研究。環境是一種根本性的財富。在葡萄牙及其它國家之所以產生許多問題，就是因為環境祇是在後期纔得到考慮。

我想強調的另一點是: 在某些問題上不要再搞秘密或技術主義或官僚主義了。從根本上來說，在一個民主的體制裡，這些問題都應該是透明相可視的，總得有人承擔填地和建橋的選址任務。社會必須對這些問題實施批評監督。

第三個問題涉及科阿河囗。我們原來在那裡搞了甚麼呢? 我們在那裡投入了三千萬康托的資金，無論從全國範圍還是從國際上來看，水儲備問題都越來越具戰略性，我們當時要為我們國家的能源獨立作出了貢獻，我們當時要在很大程度上激發該地區的經濟活力，為了這一切，最終決定繼續修建水壩。其論據很合情合理，而且很難被駁倒，如果我們考慮到國家必須為其前途著想而作出重大決定的話。從另一個角度來看，上述論據也同樣是合理的。如果巖畫是世界上最寶貴的新石器時代的遺跡之一；如果在研究之後認為現在的方式就是保存巖畫的最佳方式；如果我們考慮到綿延約20公里的開發項目的環境因素方面的狩獵效果，那麼不建水壩的缺陷就可能得到補償。但無論我們作出甚麼樣的決定，我們所面臨的問題都是不能回避的: 我們經常必須在那些對未來具風險和高度不可預見性的情況下作出決定。然而，這就是我們今天的社會，是工業社會朝一個我們目前所置身的風險社會的過渡。

馬天樹：在國土整治和水管理方面葡萄牙目前面臨非常嚴重的環境問題。

在城巿發展方面對自治權20年的工作所作的評估是很不好的，發生了各式各樣的混亂，如同一些正在建設的城巿一樣。經常在適合農業生產的土地上發展城巿建設。這一點也被忽略了，對環境的貨真價實的劫掠在這個區域發生了。在國土整治方面，目前尚無一個全國性的垃圾管理政策。甚至公共和政治機構方面也沒有確定我們到底希望在垃圾方面採取甚麼樣的行動：衛生回填、焚燒抑或回收利用。這一點在葡萄牙市民眼裡仍然是不清楚的，更遑論立法上的抉擇。在森林管理方面也沒有一個適當的政策和法規。發生的情況是不分青紅皂白地將土地用於營造桉樹林。現在葡萄牙的桉樹林越來越多，根本沒有考慮植物的多樣性。

水的問題：水資源方面的空白很大，不僅立法力面 (儘管目前的法規已經相當好) 而且在監察和明確的政治抉擇方面均是如此。進而河流資源被養豬業相紙漿業濫用。本人至今尚未見到一份報告能以明確的方式指出紙漿業對河流和水產養殖業造成的環境影響。另一方面，在地下水資源方面缺乏適當的法規——在這方面甚至是個空白。阿爾加維濫用地下水澆灌高爾夫球場或用作游泳池用水的問題就是典型的例子。這種情況導致鹹水侵入地下淡水資源，目前阿爾加維的土地已經完全鹹化了，因為地下水資源已經枯竭，海水大量侵入地下水層。而且至今沒有採取對策。到過阿爾加維的人都知道水籠頭的水是鹹的。

最後的問題是日益惡化的空氣問題。大氣污染方面缺乏政治關注，儘管在立法上有考慮 ; 然而，由於缺乏適當的監察，法律上規定的懲處措施並沒有得以實施。此外就是汽車所造成的大氣污染。有一些汽車具高度的污染性，但對之並無監察，儘管這方面已經有法例。對制造業的監察也是零。垃圾相臭氣熏天，但並沒有適當的監察使垃圾箱蓋嚴。

蘇東坡：20 年前我來到澳門時，澳門祇有15平方公里的土地，而今已經增加到21平方公里。抑或，土地面積增加了約三分之一。這帶來了各種影響，因為這個地區人口密度很高，龐大的人口擁擠在一個非常狹小的土地上，而且，因為挨著中國，具有巨大的經濟利益。

很多外國和中國的資金投放到澳門，這在某種程度上促成了80年代和90年代初的建築和城市發展的飛躍，但給澳門方方面面帶來了影響，如城市生活質素，環境保護，空氣污染，交通密度增大等。這種情況在某種程度上引起了葡萄牙在澳門最後一屆政府的憂慮，特別是遺產的保護、過渡期之後的澳門特性的維護相生活質素等方面。另外，我們看到珠海經濟特區從l0年前或15年前開始在中國這個世界裡營造一個資本主義經濟發展地帶。我們不能不看看這個發展地帶的營造模式，即以自然風景、島嶼和山脈的徹底搉毀為代價。這就是澳門情況的縮影，從中可看出環境和城市發展問題的嚴重性。

沈美高：行政法擁有巨大的能力和潛能，使市民或市民團體擁有像訴訟這樣的行之有效的機制，使他們在行政活動和行政管轄中得以保證環境權利。現行的行政訴訟法典宣傳信息獲取和宗旨的社團的正當性，從而首次對該問題作出高度的回應，我認為這種回應是相當積極的，從而使環境權利和發展權利都能在行政活動和行政管轄中得到保障。仍在我們的行政法中列明的行政權利正當的直接個人利益者纔具介入的正當性。

華年達：祇是在五、六年前我們纔在澳門聽到對環境的憂慮。如同我們所知道的那樣，環境權利和環境問題對應於文明社會的某一成熟階段，有其它要事要做的人是不能以撿芝麻丟西瓜的奢侈方式行事。這些問題以及對這些問題的關注祇是在我們走上發展的道路之後纔會出現。我們相信，在科英布拉和里斯本，尤其在那些不瞭解澳門的地方，人們可能並不知道澳門地區儘管很小但並不是世界的垃圾箱，,不是中國的垃圾箱，不是任何地方的垃圾箱。這方面有很多的例子——我自己並不是真正意義上的社區利益衛護士 ——我們有理由引以為榮。

李明訓：環境優先或殿後的問題顯然是個歷史性的問題，還將持續一段時間。正是在污染之後和被侵犯之後人纔覺察可能試圖用昂貴的技術去恢復已經造成的損失。當社會正在發展，考慮的是如何讓人民吃飽的時候，環境並不是當務之急。一般來說，環境問題並不是以目前最發達最現代化的社會裡的那種活力去解決的。一些人說，環境保護是發達社會私奢侈品。當然不是這樣。對尚未發展的社會和發展中社會而言亦是一種憂慮。

我在澳門法例在環境有效保護方面的缺陷作初始指責時曾試圖自我節制，因為我並不希望有一個令人沮喪的開端。澳門有一些法律文件，具備保護環境的一些可能性，祇要在司法角度得以很好的執行。然而我們要做的事情很多。我們有一個未經規範化的基本法律，我們沒有大氣法，我們可以測定澳門的大氣污染，但我們不能從法律角度採取措施通過保護我們賴以生存的空氣去保護環境；沒有用於評估污染是否過量並弄清違法污染源的經核准的標準或參數表。事實上，我們的技術部門對大氣進行了測定之後說這個地方是危險的，但所依據的參數表甚至沒有在澳門得到核准，使用的是香港的或歐共體的參數。

水法是新近纔定訂的。我們原來已經有一些分散的規定，而我們現在有了一個規定，是與負責為澳門供水的公司簽訂的特許合同的結果。獲授予特權的這家公司必須遵循特定的質素，一切取決於特權授予合同的履行是否嚴格。我們在這方面並不是特別地短缺。

華年達：如果助理總檢察長先生允許的話，我想再次根據我的記憶說幾句，我們確實缺少法律文件。但要承認，儘管很吃力，但事情還都能解決。我還記得一件可能祇有少數人記得的事情。20 年前皮革鞣制業開始侵入澳門，這是高污染的行業。澳門開始被該行業侵入?為甚麼呢?因為香港立法禁止了皮革鞣制，隨即也就產生了將皮革鞣制轉到本澳的想法，由於當時已經知道該行業是嚴重污染的行業，因此不予發放許可證。但至少有一個漏網了，與中國的一個強大的利益集團密切相連。最後是撤銷了已經設立在本澳的兩三家工廠的許可證，這個工業就這樣完蛋了。發放許可證的機構有時不太留意某些類型工業的影響。但由於許可證不是永久的，趁延續許可證的機會最終解決了問題。

李天明：儘管科阿河口的問題跟澳門的現實很不一樣，但在可持續發展方面的某一決定的利益上是一致的。在城市和水文規劃方面的所有決定都是權衡了經濟和環境各方面的利益之後纔作出的。在科阿河囗存在環境方面的利益，本應該更好地向公眾解釋。

葡萄牙祇儲存年平均流量的11%，而在西班牙是50%。也就是說我們祇儲存了可儲存水量的11%。這種環境問題的影響沒有垃圾問題那樣直接和顯眼，而垃圾對公眾健康則更令人憂慮，需要長期的努力纔能解決。而水和能源問題的解決是長期的，亦是非常令人擔憂的。

科阿河口水壩之所以是必要的，是因為杜羅河是葡萄牙水量最大的河流，可用來發電和儲水。將是葡萄牙早期幾個水壩中的一個，它既可攔截來自科阿的河水又可抽取杜羅河水。來自杜羅河的河水抽自科阿以便儲存和發電，這樣我們可以讓小型水壩利用同一水流發電。利用相同的水流可生產五倍的電力。這就是它的環境方面。

另一方面，那裡有巖畫。現有三種作法: 首要的也是最徹底的是淹掉巖畫，不用做研究探討其它的可能性。我認為，絕不會這麼做的。第二種設想是淹掉巖畫但將重要的巖畫轉移到一個露天博物館去。第三種設想是利用激光掃描復制所有的巖畫，在一個不受水壩影響的地區建一個自然博物館，這種作法的弊端是我們再也不能面對實物，抹煞了聖地的歷史價值。這樣的作法有過幾次先例。在法國，我們參觀的許多洞穴並不是原來的洞穴，而是復制的洞穴，而真正的洞穴是關閉的，為的是避免因公眾的參觀而遭到損壞。

國立民用工程費驗室對水下巖石的保存做了研究，這些研究表明，露天環境下的剝蝕甚於水下，祇要巖石充分地吸收了水分，那麼它們幾乎就可以永遠地保存下去。這是國立民用工程實驗室得出的結論，但這種信息並沒有正確地告知公眾。公眾輿論受新聞界提供的旨在保存聖地的信息的影響。我希望作一個必要的推理分析: 科阿河口因可將水排入瓜迪亞納河而具有它的重要性 (而且西班牙人正在做的事情是違反1968年簽署的協議) ，考慮到這一點，那麼甚麼樣的作法對國家更有利更重要呢?

高利安：我占想就澳門提幾個問題。那裡的自然保護區現狀如何?如果已經有自然保護區了，那麼城市發展規劃的現狀又是如何呢?我認為，在城市發展的整體規劃上澳門具備獨特的條件，因為根據土地法司法體系，大部份的土地屬於國有土地，不僅包括填海或填珠江河囗營造的土地而且還包括大量的空地。

華年達：與會者中有一位是澳門政府成員，他是運輸暨工務政務司鮑維立，主管對環境有重大影響的城市發展和基礎建設工程。現在我們請鮑維立工程師回答高利安的問題。

鮑維立：我要說的都已經在這裡說了，對任何一位與會者來說都不是新聞。澳門僅有21平方公里多一些的土地，在這裡居住的人口超過40萬。這塊土地在本世紀間翻了一番，這種以填海為基礎的土地的成倍增長顯然會造成某些與環境和關的影響。

我們剛才看的電影描述了我們必須為之感到憂慮的三個主要方面。至於垃圾，我認為每一個在鄰近城市的地方看見滿地流淌的污水看到小孩在極端惡劣的條件下玩耍部會感到惡心。在澳門，我們曾經經歷過此類事情，但幸運的是我們已經解決了問題。澳門所有的垃圾都是在一個現代化的焚燒廠裡焚燒的。我們還看見了達.伽馬人橋有薩莫科鹽堆和鳥兒的築巢區，我認為問題儘管很嚴重，但尚不能與垃圾問題相提並論。

簡勞育教授不久前談到機場。我們的機場建在一個人工島上，儘管它佔用了全澳百分之十的土地，或許實際佔用面積超過了這個百分比，但它並沒有明顯地損害先前存在的任何生態系統。當然，擁有機場就會有飛機，就會有雜音、噪聲和污染。這是不可避免的。但沒有任何生態系統因此遭受明顯的損害。跑道的走向設計特意考慮到了這方面的情況。此外，請允許我提及如下事實，跑道和候機樓之間是通過棧橋連接的，而不是填海造地，之所以作這樣的選擇正是要讓海水繼續流動，而不是在那裡形成一潭死水。我們看看地圖就可以明白，當時要作的抉擇是有機場還是沒有機場的選擇。

在城市規劃方面，澳門在過去的幾個世紀裡得以形成，並發展起來，其方式比較專橫，而在世界上的任何一個城市，包括里斯本，都是在地震之後纔開始認真考慮城市規劃。澳門以一種分散的方式發展，猶如一個不斷發展擴大的村莊。目前在澳門北部的一個區裡居住著30 萬人，據說這是世界人囗密度最高的區域。儘管如此，很久以來我們就致力於環境的保護，而不是毀壞它。澳門的城市污水處理工程目前已進入完工階段，它很快就能處理80%的污水，之所以不是百分之百是因為尚未完成污水收集管道。這項工作應在明年完成，屆時我們就可以說澳門在發展一個非常大的住宅中心，約可居住十萬人，現在該島的所有污水都是經過處理的。我們有一個涵蓋全島的𠍾仔城市發展規劃，每一個發展中心都配備幾近完善的專用區域，如住宅、商業、停車、綠地、社會設施等。路環島目前仍然是綠地保護區，其總體整治規劃已進入最後階段。這個離島也在實施一個污水處理規劃，它將隨著一個新的污水處理廠的修建而得以完備。

從1998年年中起，本澳的所有污水部將得到處理，所有的垃圾都經過焚燒處理。因此本人認為澳門在這方面是葡萄牙的最好的學習典範，不幸的是後者沒能達致所有的人都翹首以待的成功。

李明訓：在早先的發言裡本人並沒有就澳門司法體系給出好或差的形象，而祇是批評體系有缺陷。澳門當局在其具體實施對環境而言非常寶貴的原則和價值方面表現得令人肅然起敬，就如同我們剛剛聽到的那樣，但問題與之無關，並不妨礙我們對司法體系加以分析，目的正是為了作出安排，使不太關注此類價值的未來政府有一個法律框架，使之受制於行政活動的正當性。在這方面，顯然本人不能說澳門的司法體系是極其豐富的。這是我的看法而已。我認為我的發言的基本點是介紹本人的這種想法。

就高利安的質詢，本人想說的是，石排灣公園正是位於路環島，這是一個建於1981年的自然保護區，1984年作了擴建，總面積達198,000平方米，處於一個非常嚴密的司法體系的監控之下。甚至到了僅能在那裡進行科學研究的地步。本人之所以樂於提及這個具體的情況，是因為澳門的森林保護將在路環島這個被保護的區域進行。對澳門而言，沒有甚麼比這個自然保護區更具意義的了。

至於城市建設，本人在此再次解釋一下早先發言中提及的想法。沒有一個法律要求或規定澳門城市的發展規劃。這樣，政府一直在空地批出合同裡限制或限定上地的使用，確定城市建設的先決條件。如果這種狀況沒有在公開投標之前確定，那麼，毫無疑問沒有人自購買，或價格不會像那些已預先確定基本指導方針的土地的售價那樣高。私人產業擁有者則沒有面對類似葡萄牙的城市建設規定那樣的工程施工授權總規定。因此，儘管發放許可證並不是任意行事，但限定則是求助於很不確定的概念，這使政府得以在每一個具體的行動中保護環境，毫無疑問政府一直以最佳的方式保護環境。本人不是評定此類結果的技術員。

最後是對本人就里斯本提起的普通公民可以通過合法性或葡萄牙的行政訴訟法典中載明的合法性去保護環境一事作點說明。1994年的澳門行政訴訟法典沒有與葡萄牙行政訴訟法典第5條一致的規定，沒有直接賦予私人、個體公民或其協會介入訴訟的可能性。由此我們再次面臨我們的司法體系在保護環境的權利方面所存在的空白。

蘇東坡：我想就城市規劃作個簡短的發言，並就本地在這個方面發生的事情作點介紹。澳門從來沒有一個生效的土地指導規劃，起碼據本人所知是如此。在不同的時期曾經有過幾個規劃草案，但都沒有通過付諸實施。為甚麼呢?草案在制定過程中很快就過時了。80年代，指導性規劃的擬定或制定需要兩三年的時間纔能完成，而城市建設的發展速度則遠遠高於這樣的速度。為甚麼當時的私人投資是如此的有份量和迫切以至於土地或指導性規劃中的規定很快就過時呢?因為投資者的利益與政府的利益是息息相關的。

土地管理在很大程度上是以私人投資和利益為基礎的。儘管如此，在遺產的保護和路環島的保護上不僅有積極的方面也有消極的方面，具體有哪些呢?在此我要特別提及的是南灣的例子。南灣填海的目的有兩個: 一方面解決海灣的清潔問題，大部份的污水是在那裡排放的，還要解決淤塞問題，這項工作當時已經作了多年 ; 另一方面解決南灣大馬路和葡京酒店附近的交通問題。政府基於這樣的想法制定了南灣規劃。發生的事情是，為了解決衛生和交通問題，毀壞了海灣。也就是說南灣的所有風景和魅力全被摧毀，為的是解決衛生問題。另一個例子是正在實施的路環保護計劃，該計劃有一些矛盾的地方。路環仍然是澳門的肺部，決定作一個整治規劃以回應海島市政發展的壓力，因為若干個城建和工業工程出現在特定地點之外。後來的情況是，正是規劃本身為了保護一些情況而造就了新的情況，而且可能還會有新的情況出現。本人特別要提及的是黑沙灣低地，這是澳門的一個海灣，在那裡由於我們無法控制的原因，風景被一個巨大的由20 層高的塔樓組成的住宅工程破壞。為對抗這個惡魔，規劃沒能找到另一種不是納入的解決方案。甚麼叫納入? 就是在低地修建更多的建築。換言之，我們讓惡魔和一個新的惡魔結合在一起。

高利安：李明訓大法官為我們準確地描述了澳門城建法領域發生的情況，我們從中得知澳門的市政問題是逐一解決的，即，無論是要批出的空地還是要發放建築許可證的私人土地都是如此。能否建設的決定是以推論的方式作出的。如果是肯定的決定，那麼土地的使用係數又是如何呢？

而制定規劃的本意就是要避免這樣以隨意推論的方式作出決定，目的是在遊戲伊始就確定遊戲的規則，無論對收受人還是私人都是如此，但亦可作為針對政府本身的限定性文件。一旦規劃獲通過，政府就不能根據具有情況及將來某一時候所承受的壓力作調整。我認為，澳門特殊情況在某種程度上仍然允許城市發展計劃的存在。土地面積有限，而要求土地搞建設的壓力很大。然而我還認為，至少應針對那些目前空置的土地作出努力以制定一個關於土地使用和改造的整體規劃，路環島的大部份地區就是這種情況。

規劃的制定需要一定的時間。應小心翼翼地去制定規劃，而且需要市民的滲入參與。蘇東坡工程師提出的規劃尚未制定就已過時的問題有一個解決方案。一個非常重要的司法形象可以使在通過批准規劃時根據實際情況加以更新的作法成為可能：即預防措施。考慮到為避免在風景如畫的黑沙海灘施工建設而既定的基本抉擇，那麼為甚麼目前正在為路環島制定的規劃中沒有通過預防措施呢？

無論如何本人對正在發生的變化感到非常滿意。如果葡萄牙政府在1999年前留下一些此類法律文件，留下一些這樣的想法，我認為這是留給未來澳門特別行政區的一份遺產。

與會者

澳門：華年達律師 (澳門律師公會主席)，李明訓 (助理總檢察長)，蘇東坡 (澳門建築師協會主席)

科英布拉：賈勞育 (科英布拉大學法學院教授)，艾安寧 (科英布拉法學院講師)，高安利 (科英布拉法學院教授、憲法法院法官)，蕭輝 (工程師、科英布拉大學廢物法教授教授)。

里斯本：賈師道(葡萄牙城市發展和環境法協會主席)，馬天樹(檢察院檢察官、葡萄牙城市發展和環境法協會秘書長)，沈美高律師(盧濟亞達大學教師)，李天明律師。

論壇參與