意見

大型基礎實施位置的決定
環境輪盤賭？

艾安寧

經濟發展與環境保護之間的 複雜關係 (有時是矛盾和衝突 的關係，有時又是相互促進和 相互支持的關係) 要通過領土 整治處理。

建設諸如橋樑、工廠、旅遊 工程、港口、機場、交通網、 堤壩等大型基礎設施 (我們故 意把與環境保護直接有關的設 施的建設項目排除在這個名單 之外，例如廢物處理設施或者 污水處理設施，因為本文專門 討論這方面的利害關係) 勢必 造成巨大的經濟、社會和環境影響。

在這些與領土整治有關、能 給環境造成重要影響的決定 中，採取減少這些項目對環境 的負面影響的措施特別重要， 因為這些影響往往是永久性 的，不可逆轉的。

在文本中，我們將設法證 明，在國土整治範疇內考慮環 境保護的必要性的關鍵是位置 的決定。

隨後，我們將評論一下就大 型基礎設施的位置的安排方面 對環境影響進行的研究。

決定位置的重要性

確實，公共權力機關在決定 “何地”建設時，應當特別關 注與環境保護有關的利益，而 在決定“是否”建設、“何 時”建設、建設“甚麼”或者 “如何”建設會，與環境保護 有關的利害關係就不那麼重要 了。

環境保護並不特別重視的 “是否”建設大型基礎設施的 決定，因為從環境角度考慮， 它的選擇在大部分情況下是否 定的，即不建設這類基礎設施。環境保護唯一和絕對的考 慮會使我們拒絕這些建設，主 張經濟停滯相“零增長”。

在決定“何時”時，環境方 面的考慮只是影響建設的時 刻，盡量拖延它。現在有一個 學術流派主張必須加快在對環 境來說重要的進程，但不能忽 視環境保護。

實際上，為了最正確地作出 決定而詳盡地分析情況往往能 造成長時間拖延，導致付出高 昂的經濟和社會代價。這正是 盎格羅—撒克遜學說稱之為 “通過分析使之癱瘓”的辦法 明確指出的東西。

關於建設“甚麼”和“怎 樣”建設，環境保護方面的關 心也不成為主導因素，因為在 很多情況下難以甚至不可能為 實現所希望的功能構思幾個替 代方案。以過河為例。承認迫 切需要以某種方式方便河流兩 岸的聯繫之後，可能出現這樣 的情況 : 當地的地理特點、交 通種類甚至經費限制使公共權 力機關在建一座橋還是一個涵 洞 (“甚麼”) 和建一座吊橋 還是建一座帶橋墩的橋方面沒 有選擇的餘地。

所以，關於大型基礎設施位 置的決定極為重要。在多數情 況下，不能在建設還是不建 設、建設甚麼和如何建設方面 沒有選擇餘地。一旦決定絕對 需要建設一座帶橋墩的公路、 鐵路兩用橋，那麼餘下的就是 在“何地”建設了。

這樣，在這類情況下，縮小 工程對環境影響的唯一方式就 是選擇適當的地點，選擇實際 上給環境造成的影響最小、最 輕的地點。

即便在各種方案中選擇是可 行的，關於地點的決定由於各 地點的自然、人文和建築物特 點不同也非常重要。這些特點 決定德國司法見解所說的“地 段狀況聯繫”，決定給環境造 成無法承受的影響或者可以忍 受的影響。

對環境的影響

由於需要考慮的環境因素很 多並且複雜，也由於在估價假 設的未來狀況上的困難，在法 律 (6月6日第186/90號法令) 中較為詳細地描寫了為達到最 佳的最後決定而進行的研究適 當程序 (被視為基本手續)。我們來看一看環境影響研究 ; 只要 “需批准因其性質、規模 和地點被認為可能給環境造成 重要影響的項目……”(見第2條)，都必須進行這項研究。

但是，請不要把環境影響的 研究當成能夠解決地點這方面 一切困難的靈丹妙藥，這樣說 的理由有二。

首先，在負責實體的縱容 下，工程的主人往往設法逃避 進行環境影響研究的義務。為 此，他使用強詞奪理地解釋法 律的辦法，甚至舉出一些確實 是法律的文書，但它的適用性 值得懷疑。

不錯一個規範環境影響的法 規有兩個項目表作為附件 : 第 一個附表列出那些抽象地說總 是給環境造成重大影響的項 目，因此對它們總是必須強制 性地進行環境影響研究 ; 另一 個附表列出那些如果因其性 質、規模和地點可能給環境造 成重大影響就必須對其強制性 地進行環境影響研究的項目。這樣一來，如果某個項目歸入 了第二個附表，工程的主人就 會認為這就是自動免除其對該 項目進行環境影響研究這一義 務的理由。

然而，這不是對法律的最正 確的解釋 ; 法律在精神上和文 字上都要求對可能對環境造成 影響的“所有”項目進行環境 影響研究。所以，第二個附表 中的項目只要在實際中被認為 可能給環境造成重大影響，就 要包括在內。

至於法律文書，我們指的是 求助於批准項目的法律途徑， 使之允許 (這當然對環境不 利) 逃避進行環境影響研究。第二，環境影響研究也不能解 決確定地點的困難，因為這種 研究往往只是以科學技術標準 說明已決定的地點是正確的。

這種研究只不過是在不惜違 反平等、和諧和禁止專斷的原 則的情況下事後批准先前作出 的困難的政治決定。這種狀況 固然應當指責，但完全可以理 解。環境影響研究是由私人企 業進行的，而這些企業像任何 企業一樣受市場競爭支配。如 果其供不符合求，也就是說， 如果對環境影響所作評估的結 果不支持工程主人所希望的地 點，它們就可能難以在這個市 場上繼續生存下去。不論是否 存在環境影響研究，任何一個 關於地點的具體決定，不管其 根據和理由顯得多麼充分，總 可能引起社會上的不安、政治 上的困境和法律上的分歧。

說明上述觀點的例子是最高 行政法院和波爾圖法區行政法 院受理的案件 (本文作者直接 參預了這兩個案件，呈交了法 律意見書) 。兩個保護環境協 會對關於全國性大工程的地點 的決定提出反駁，一個是部長 會議作出的關於里斯本特茹河 大橋建造地點的決定，另一個 是巿政廳作出的關於加亞新城 和聖馬利亞.達.費拉兩巿間 的填海工程的決定。

總之，必須重新考慮規範評 估環境的法律問題，明確規定 工程必須受環境研究約束的標 準，哪些人進行環境影響研 究，在進行環境影響研究中有 哪些例外等等。