意見

葡萄牙與澳門：
城巿規劃法和環境法的一些方面

若瑟．阿豐索

為回報澳門律師公會的邀 請，我作為建築師非常高興 地對城市規劃法和環境法的 一些方面作一個簡短 的探討。

我所依據的原則並 非總是得到同行們的 認同，即在其具體解 決辦法方面或者在其 各個領域的任何範疇 方面，城市規劃和建 築學都不能游離於法 律之外，作為一種 “藝術”自由地構思 空間和創造環境。

我從自己在澳門的 專業經歷中發現，這 裡的一些法律門類 裡，例如國土整治、 城市規劃、建築和建 設、住房和環境等方 面，沒有一個歸納各 種不同門類並使之相 互聯繫的統一而又完整的體 系，而是留有巨人的空白， 或者只有一些非常零散的、 相矛盾的、過時的法律、規 範或者標準；但是，應當強 調指出，葡萄牙行政當局近 年來一直作出努力，以克服 ——哪怕是臨時抱佛腳—— 某些最為嚴重的狀況。最近 或者近期頒佈的噪音規章、 防火安全規章、行政程序法 典、分曆樓宇法律制度，以 及處於修改階段的城市建設 總章程，都說明為在我們討 論的領域中為這座新的法律 大廈鋪上了第一批重要的基石。

由於篇幅所限，對這個問題 的淵源作詳細解釋 : 儘管如 此，我認為在一篇短文裡可以 說明，在這些法律領域中，由 於我國歷史的曲折，這裡存在 的現實只有出現奇跡才會是另 一個模樣。讓我們來看一看， 從1944年到1971年，葡萄牙沒 有批准任何城市規劃計劃： 1971年至1990年屈指可數的幾 個計劃免於這種命運。可以 說，到了本世紀的最後一個十 年，我們的國土整 治、城市規劃和環境 都有法可依了。

從迪奧戈.弗雷塔 斯.多.阿馬拉爾教 授在介紹於1989年出 版的“城市規劃法” 時引用了以下短短的 一段：

"……葡萄牙的城 巿規劃法是一件打滿 補丁的斗蓬，內容是 一些相互矛盾的法規 組成的既不連貫又不 諧調的整體，其法例 在許多根本性的方面 不符合公正原則。如 果說有些法律門類葡 萄牙還可以在整個歐 洲引以為自豪的話， 那麼城市規劃法決不 是其中之一……"

值得慶幸的是，他說這番話 七年以後的今天，情況已經完 全不同。在國土整治、城市 規劃、建設、住房和環境領 域，我國已擁有一座相當發 達的法律大廈。展望將來， 前景廣闊，將有一部城市規 劃法典，已出台的法律將有 系統的隨理方法和看法，並 且還要對土地法進行深層次的修改。同樣重要的是，使這 些法律和規範有一個運作機制 將在尊重合法性、平等和公平 原則的範圍內保證計劃的靈活 性 ; 為此，必須實行平均補償 的城市規劃原則和城市上地使 用平均指數原則，否則刻板的 計劃自喪失信任。另外，幾乎 所有的葡萄牙城市部已有其指 導計劃並已在共和國日報上公 佈，從而開始進入一個新的階 段，即低層級別的計劃覆蓋整 個國土的階段。

葡萄牙在近人年來在這些 領域制訂的法律比在本世紀 所有其它年代制訂的總和還 多。但是，不應當認為這是 一個輕而易舉的政治任務。

由於歐共體施加的建設性 壓力，便規範制訂和通過城 市國土整治計劃的3月2日第 69/90號法令與規定各巿與 個人簽訂計劃合同和合作協 議必須事先已有城市國土整 治計劃的2月25日第25/92號 法令結合起來，於是葡萄牙 的城市規化工作成了法律進 行一場真正革命的舞台和目標。

就在這個時候，為了說明 無須制訂城市指導計劃，行 政當局中一些倒行逆施的部 門企圖重新舉起從墳墓中挖 出的半個世紀前杜阿爾特. 帕謝科時代的“計劃草案” 的破旗，說草案已有效地覆 蓋國土，無需再有甚麼別的 計劃。同時，技術官僚們也 舉起寶劍向“城市指導計 劃”進攻，他們主張所謂 “戰略規劃”，不論這種 “規劃”中有無計劃，總是 脫離城市結構和設計，他們 按照意大利式的說法叫作 “談判出的規劃”。對於這 種主張，曼努埃爾.達.科 斯塔．洛博教授在“城市規 劃法”(1986年出版，第22、 23頁) 一書中指批評立場 : “那麼，城市規劃不來自法 律和規章?談判出的城市規 劃管理中還有甚麼倫理道德 價值可言?對這個命題應當 好好思考，以正視聽。”

應當說，在葡萄牙法律中 規定城市規劃遇到了復舊脈 和技術宮僚們很大的阻力。 但是，理智取得了勝利。

似乎很明顯，上面描述的 場景不能不影響到澳門地區。

5月26日第208/82號法令雖 然效力很小，但在我國城巿 規劃法律體系中有著重大意 義，由於它的頒佈，第一次 規範了城市指導計劃的形 象，實施了早已納入了關於 地方自治團體的10月25日第79 /77號法律 (第48條第1款第1 項) 的規定。全面實施城市 規劃遇到了很大阻力，甚至 遇到了行政當局的阻力，因 此根據這一法規下令制定的 城市指導計劃只有半打左 右，其中僅兩個獲得通過。

在葡萄牙頒佈的第208/82 號法令這個新法規的影響 下，澳門行政當局在發展 “爆炸”的高潮中於1948年 下令制訂其“澳門地區指導 計劃”。該計劃於1986年完 成，但從未頒佈，順便說一 句，在當時類似情況很普 遍。但是，應當提到，這個 澳門地區指導計劃雖未成為 法律，但在羅沙.卡布拉爾 工程師的第1O/SATOP/87 號批示之前曾完全實行，成 為批准“正式標準平面圖” 的根據。

較之已過時的1963年“澳門 城市建設總規章”，考慮到 澳門城市小、建築物不大並 且排列完全沒有秩序這一事 實，在1989年和1990年面對建 設“爆炸”通過行政當局的 “通知”制訂和編纂城市規 劃和建設規範不失為一種重 要形式，但這種形式既不具 備法律效力也不隸屬於城市 規劃計劃，而是對地區建設 的管理逐案給予批覆。“ 通 知”成了批准建設中的“正 式標準平面圖”的主要法律 淵源。另一方面，任何一個 正式標準平面圖的內容似乎 都來自一個詳細計劃，而這 個詳細計劃即使存在的話也 未必經過研究。這一方法不 論多麼合乎倫理，但注定要 失敗是顯而易見的。

在這個階段，城市規劃管 理的特點也只能大致如此， 因為正如上面說過的，葡萄 牙的城市規化法制化直到把3 月2日第69/96號法令和2月25 日第25/92號法令結合起來 時才切實實現。其中第一個 法規頒佈後，澳門對頒佈計 劃的態度似乎也發生了變 化 ; 這時，通過4月18日第68 /91號訓令在政府公報上刊 登了新口岸新填海地區城巿 規劃干預計劃，同一天還通 過第69/91號訓令刊登了南 灣重新整治計劃。

應當牢記，葡萄牙憲法第 266條以及最近的澳門行政程 序法典規定的行政當局的合法 性原則強制性地規定，只有法 令明確規定的計劃才能被視為國土整治計劃，還規定，任何 其它計劃應當被認為是工作性 計劃文件，既沒有外部效力也 沒有法規性質。實際上，計劃 的典型性原則和行政當局合法 性原則的必然結果，因此，從 任何方面看，澳門也應當通過 各有關實體問的充分對話盡量 做到對國土整治計畫的制訂和 批准進行應用的規範，並且對 該等計劃明確分類。在這方面 人們在澳門看到的是，簡單的 地段劃分被稱為指導計劃，標 準平面圖或者普通的研究文件 被當成詳細計劃，而保護已建 成的不動產的計劃竟是一張拱 門測量平面圖。

但是，只有法律化的城市 規化還不夠。今天，情況很 明顯，在社會性自由經濟充 滿活力的格局中，對計劃進 行規範是最基本的因素之 一，如果不在合法性、公正 性和平等性的範圍內遵循靈 活性原則，死板僵硬的做法 本身就可能導致計劃夭折或 者失去信任。從這個角度來 看，新口岸新填海地區城巿 規劃干預計劃、南灣重新整 治計劃等干預計劃生效已經 近五年了，由於規章本身固 有的技術錯誤，由於沒有按 照新的法律進行調整，還由 於那些規章過於死板，可以 說它們都需要在某些方面進 行修改。

葡萄牙也是這樣。完全難以 理解的是，已頒佈的兩百個左 右已頒佈或正在履行批准手續 的城市指導計劃當中，只有一 個為最大限度地接近平等原則 規定了在標準範圍內保證這種 靈活性的必不可少的最重要機 制，所有這些城市指導計劃都 是由部長會議批准的，但他們 無視這樣一個事實，即計劃中 既沒有提及平均補償工作原則 也沒有規定“城市土地使用平 均指數”協商價值原則，而這 一機制和手段對於減少或消除 在規劃實際中不可避免地產生 的對被管理者不平等和不公正 方面是必不可少的。當然，在 這些計劃中規定了“平均補 償”，但是沒有規定參照為每 個規劃和管理工作單位清楚地 按城市土地平均利用指數進行 “平均補償”，這就為避免答 疑式處理這些問題的程序造成 了很多技術方面的困難。

因此，應當說，在葡萄牙 已頒佈的並根據澳門土地所 有權特點在當地適用的所有“城市指導計劃”中明確規 定的簡單“補償原則”和 “平均補償”原則之間，有 一個巨大的質的飛躍，便之 更好地表達被管理者的權利 和義務。從根本上說，前一 個機制含意狹窄，僅指一時 出現的征用性質的情況，而 後者的含意具有系統性即在 每個“規劃和管理工作單 位”內平均所有可城市化的 土地。

這樣就出現了在我國城巿 規劃法中需要解決的中心問 題。除了在地段劃分制度 (11月29日第448/91號法令 第37條及後來對它進行修改 的法規) 中就根據地區性國 土整治計劃和城市國土整治 計劃立法方面對征用作出了 顯然是不夠明確的補償辦法 外，卻只字未提因計劃本身 修改或替代導致行政當局更 改已確定的地段的用途時被 管理者的權利承受的代價。 這個關鍵問題迫切需要回 答，這不僅因為它造成的不 公正現象，而且也由於對個 人在投資戰略上造成的擔 心。我們看到，在當前的立 法中可能存在某種確定計劃 保障原則的一些傾向，但它 還遠不是現實。無論在葡萄 牙還是在澳門地區，這些問 題尖銳地擺在人們面前。

面對葡萄牙城市規劃的現 實，為所有城市空間確定一 個城市土地平均指數似乎是 個過分複雜的過程，至少理 論上如此，並且可能造成一 些難以解決的問題 ; 應當考 慮到，每個規劃和管理工作 單位會有地形和地貌上的同 質性，但與其它地形地貌及 位置不同的規劃管理工作單 位相比一般來說會具有不同 的價值特點。

因此，我的意見是，實行 平均補償原則重大效益應參 照規劃和管理工作單位土地 的特定平均指數，而不應當 參照城市全部土地的平均指 數。給予種類和數目方面的 平均補償——這些方面都應 當加以規範——也應與其它 因素結合起來考慮，例如評 估委員會評估出的該地段每 平方米的價值和巿政委員會 每年修訂的建設單位價格。

所以，我認為，在城市規 劃中參考每個規劃和管理工 作單位內城市土地使用平均 指數的商定價值應用平均補 償工作原則是一個基本機 制，它這樣不僅能解決或減 少上述問題，而且能使該計 劃在與自然或建築財產方面 環境保護政策的關係上更加 乎衡和更加有效。實行這一 原則對於城市規劃法與其它 法律門類的關係至關重要， 例如關於國土整治、環境、 住房、建築和建設等方面的 法律。

從1956年以來，其它國家、 尤其是西班牙實行的平均補 償工作原則是怎樣的呢？

從托馬斯、拉蒙、費爾南 德斯在“城市規劃法” (1989，第207至208頁) 上 發表的“西班牙的城市規劃 法”一文中，我們摘用下面 幾段話：

“這一平均效益是通過把 該計劃所包括的可使用土地 的各種不同使用方式加以綜 合估算出來的。計劃的作者 給每種使用方式訂一個價 值，把所有這些價值綜合計 算得出最後的數目，它就是 評估全部所有者的參數。在 一個具體的總計劃中確定平 均效益的運算自然極為常 規。但是，常規與否無關緊 要，重要的是這樣可以得到 一個最終數字，以便以同樣 方式對待所有的人。可以非 常籠統地說，這就是平均效 益......”

“我這些話想說明，如果 在城市的一個具體區內計劃 確定的總效益為1.7，即比列 入的所有可利用的土地之效 益多十分之二，同時城市的 另一個區僅用於工業及家庭 住房，其效益指數為1.3 (缺 十分之二)，那麼一個區多 出的就應當用於補償缺少的 那個區的所有者們。”

在葡萄牙所有已完全生效 的城市指導計劃中，我們已 經說過，只有一個規定了平 均補償的城市規劃原則 ; 在 這個特殊方面，我們處於一 個非常落後的階段，為了確 立法律和城市規劃的可操作 性，必須付出最大的努力。 應當說，建立起在合法性、 公正性和平等性原則下的規 範計劃的靈活性的機制之 前，任何一個計劃都會冒著 在短期內成為“虛無計劃” ——即機械論或者唯基礎論 計劃——的風險，而不會成 為面向國土整治戰略發展的 計劃。

與平均補償這個問題直接 相關的問題是為集體設施和 陸地留出地段，這也是為了 平等對待城市規劃的各個倡 導因素。應當指出，在這個 會給巿級、地區級和全國範圍的設施網絡的研究、實施 和合理管理帶來重要後果的 問題上，葡萄牙進行了卓有 成效的工作，例如計劃部頒 佈了“設施網絡規劃標準” 這樣一個法規性文件，還 有，分佈了12月22日用1182/ 92號訓令，各部和全國城巿 協會的許多部門都直接參預 了這項工作。今天，每一個 已有獲批准的城市指導計劃 的城市都擁有1比25,000的 附有說明的設施規劃或規劃 預想，其中許多城市正在研 究制訂比例為1比l0,000、1 比5,000甚至1比2,000的方 案，同時在巿政廳各部門及 城市指導計劃小組內設立這 一特殊規劃領域技術員或技 術專家的職位。

假若經過研究後認為上述 預留地段在某一地方不適 當，那麼就要由相應數額代 替，該數額根據現行補償辦 法並參照該地段每平方米的 價值確定。

1990年至1992年，澳門也圍 繞一個集體設施網絡規劃法規 建議做了工作，其積極影響後 來在黑沙環城市規劃干預計 劃、北跑馬場城市干預計劃和 新口岸新填海地區城巿規劃干 預計劃中反映出來。

可惜，對設施網絡規劃建 議所進行的研究一直沒有以 法規形式規定下來，可以 說，它們今天已經成了被遺 忘的文件。

把葡萄牙和澳門地區在城 市規劃法領域所做的工作— —無論是在建立平均補償城 市規劃原則方面，還是在建 立集體設施網絡規劃的標準 方面——，可以明顯地看 出，在第一個問題上，沒有 很大差別 ; 在第二個問題 上，由於尚無網絡規劃法規 文件，澳門行政當局的作法 帶有很大的“解疑式”性 質 ; 但是，這並不意味著在 建設這些設施方面所作的努 力不夠。

最後，我想簡單提一下葡 萄牙最近出台的一個法規， 即關於國土整治特別計劃的6 月24日第151/95號法令。由 於沒有制訂和批准這些計劃 ——其中一些在環境綱要法 (4月7日第11/87號法律) 中 提到了——而產生的嚴重問 題，例如該等計劃的分類， 以及由此而產生的行政合法 性方面的後果，現在都已得 到了解決。

但是，我認為，這些新法 規中也有一切與環境和住房 相關的我國法律共有的弊 病 ; 只關心劃分等級，而忘 記了已劃分等級或者受“保 護”的地區保持下去的工作 機制。在葡萄牙，並且不僅 在葡萄牙，經驗一再向我們 表明，只宣布自然或建設的 環境的可持續發展的原則是 不夠的 ; 絕對必不可少的是 城市規劃能夠擁有既保證靈 活性又尊重法律的這種工作 機制，以建立與國土整治、 環境和住房方面的系統而有 效的關係。依靠那些“虛無 計劃”，已經劃分等級而且 所謂受到保護的環境可能不 久就因病而死或者因“治”而死……

只為財產劃分等級還不 夠：例如，一座建築物狀況 不好，沒有任何經濟上的可 行性，那麼其所有人在沒有 獲准把它拆除的情況下肯定 會設法讓逐漸坍塌。

居住區的損壞和毀壞與具 有歷史一建築價值的區域的 破壞及隨之而來的城市環境 和面貌的破壞有關。對於這 類問題，在參考每個規劃管 理工作單位內城市土地平均 收益指數確定平均補償原則 是個主要的解決辦法，同時 也採用諸如免稅或稅收補償 等措施。

建築師弗朗西斯科.菲蓋 拉在澳門建築師公會雜誌 “建築學”93年7—8 月號上 發表了一篇文章，該文回顧 了澳門地區主要在“芝加哥 憲章”影響下試圖把城市規 劃管理的原則相工作機制納 入法律範疇、以克服規劃實 踐中不可避免地造成對被管 理者不平等對待的歷史，可 惜的是，除了在免稅或稅收 補償這一無足輕重的領域外 沒有達到目的。

澳門葡萄牙當局在其最後 幾年裡正在進行巨大的努力 投資修復巿內建築群的正 面，全市都為此感到自豪， 但是，最重要的是，為了保 存這一財富，包括修復這些 建築物的內部 ; 如果還可能 的話，應當把這些城市規劃 的原則和工作機制納入澳門 地區法律。

最後，我相信，在城市規劃 法方面，澳門這個在葡萄牙管 理下的中國地區處於非常落後 的階段，大致相當於葡萄牙的 七十年代，並且由於地域狹 小，城市規劃在土地方面承受 的壓力要大得多。